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让人大任后监督落地生根:铁杆国际地方人大开展述职评议工作的探索和思考
2020-07-03 14:37:00    来源:高邮市人大    作者:朱堂林
  监督权是地方人大及其常委会的一项重要职权,特别是对于没有立法权的县市区人大及其常委会而言显得更为重要。如何创新监督形式、提升监督质效,是地方人大及其常委会一直致力研究的重大课题。述职评议并不是一种新出现的监督方式,它曾被各地人大广泛探索使用,但由于这一方式未能写入监督法而衰微。党的十八后,述职评议作为一种有效的地方人大监督方式重新进入公众视野。目前,各地人大及其常委会对述职评议工作进行了有效的探索,取得了一些成绩,但仍存在一些问题,本文以高邮市人大常委会实施的述职评议为例,就如何推动述职评议规范化、制度化,谈几点粗浅看法。
述职评议的发展历程
  述职评议是指地方人大及其常委会在地方党委领导和组织部门的配合下,在调查研究的基础上,听取由本级人大及其常委会依法选举和任命的国家机关工作人员履行职务情况的报告并进行评议,促进其牢固树立法律意识、公仆意识和勤政廉政意识,自觉接受人大监督,依法行政、公正司法。
  述职评议的起源:述职评议作为一项正式的监督方式,起源于县级地方人大。1981年,黑龙江省肇源县人大常委会探索性地组织常委会组成人员和部分人大代表,对由县人大常委会任命的“一府两院”工作人员进行了评议。此后,这种监督方式在全国范围内普及。
  述职评议的发展:从九十年代开始,不少地方已经制定有关述职评议的地方性法规或规范性文件。1995年,安徽、山西两省出台了述职评议工作条例;同年,陕西省制定了县级以上人大及其常委会选举任命国家工作人员的述职办法等等。截止监督法出台前,全国多数省级人大都制定了铁杆国际述职评议的地方性法规或作出了相关规定。
  述职评议的衰微:2006年8月,十届全国人大常委会第23次会议表决通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。然而,这部便于人大监督规范化、程序化的法律并没有把述职评议写进去。自此,多数地方人大不再开展此项活动。
  述职评议的深化:虽然,监督法中没有提到述职评议,但并未否定人大对其选举或任命的工作人员的监督。因此,一些地方人大在同级党委的领导和支持下,积极探索对人大选举和任命的国家机关工作人员依法履职情况开展评议。2015年,《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组铁杆国际加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》中提出要“加强对人大选举和任命人员的监督”。全国31个省区市积极落实若干意见,出台贯彻实施意见,把县乡人大这一成熟做法正式写进文件,使其上升成为制度安排。
高邮市述职评议的探索之路
  1999年,高邮市人大常委会突破传统的人事监督形式,在严格遵守宪法法律的前提下,从实际出发,出台了《高邮市人大常委会铁杆国际“一府两院”工作人员述职评议的决定》,加强对人大任命人员的监督。2006年,由于述职评议并未列入监督法,述职评议暂告一段落。从2015年开始,高邮市人大常委会探索开展了对“两院”人员的述职评议,为人大常委会对所任命人员进行任后监督开辟了新途径。2018年,在原有对“两院”人员进行述职评议的基础上,出台了《高邮市人大常委会履职评议暂行办法》,将评议范围扩大到政府部门组成人员。截止2020年6月,已分别对市统计局、科技局、发改委等5个部门主要负责人和7名法官、9名检察官进行了评议。主要做法如下:
  认真谋划,方案“接地气”。科学制定评议工作方案,并由主任会议通过。方案明确了评议范围、对象和内容,工作步骤和方法。重点评议被评议对象学习和贯彻宪法法律,依法行政、公正司法的情况;贯彻落实市委、市政府重大决策部署情况;履行职责,完成工作目标任务情况;贯彻落实市人大及其常委会的决议、决定和审议意见,办理市人大代表提出的议案、建议、批评和意见等。
  调研走访,工作“沉下去”。为了保证评议质量,述职评议调查组深入被评议单位,广泛开展调研,认真查阅相关资料,从法律要求和人大工作实际需要出发,避免与组织人事部门考核考察干部工作的雷同。既听述职对象所在部门同志的意见,又听其下属单位负责人和群众的意见,还要听与其工作有关主管部门的意见。通过调研,进一步掌握述职对象贯彻法律法规、执行人大决议决定、日常工作等情况。
  述职评议,问题“摆出来”。督促述职对象在述职时真正把自己摆进去、把职责摆进去,实事求是总结成绩,客观指出自身存在问题。述职对象在常委会上进行述职,报告履职情况,调查组汇报调研情况,常委会组成人员开展评议,肯定成绩,指出不足,并对述职对象按“满意、基本满意、不满意”进行测评,当场公布测评结果,使述职对象感到压力、听出动力、看到差距。
  督促整改,措施“实起来”。在评议之前,要求述职对象开展自查自纠,做到未评先改;在评议之中,及时将收到的意见建议反馈给述职对象,做到边评边改;在评议之后,常委会办公室对评议意见进行汇总整理并形成书面意见,经主任会议研究通过,连同测评结果一并向党委组织部门、述职对象及其单位反馈,并要求述职对象在接到评议意见一个月内,向市人大常委会提交整改方案,三个月内提交整改情况报告,力促问题早解决,措施早到位,成效早显现。
述职评议存在的问题
  评议人员构成缺乏合理性。在述职评议中,人大常委会一般成立相应的评议调查组,到述职对象所在单位做评议动员、调查、走访、座谈、测评等工作,但从评议调查组成员的构成看,一般是由平时联系该部门的常委会分管主任任组长,少数常委会组成人员和相关工委负责同志组成。评议调查组成员与述职对象平时接触较多,往往因人情、年龄、能力等因素,或碍于情面不好意思指正,或害怕得罪人不敢不较真,或流于程序走形式主义,或限于能力不会调研,最终形成的调查报告质量还不高。
  评议调查研究缺乏广泛性。在调研中,走访对象和参加座谈人员以及参与单位测评人员的确定,一般都由述职者单位指定,调查组主动作为不够。同时,少数述职对象所在单位人员认为人大评议是挑刺找岔,经常把人大看成“外人”,把单位存在的问题看成是自家的事,家丑不可外扬,不愿向评议调查组说明情况。以上种种,导致人大调查组调研只能是“安排谁谈就跟谁谈、安排看哪里就看哪里”,难以听到不同的声音,难以对述职对象作出客观真实的评价。
  评议发言测评缺乏准确性。多数常委会组成人员对述职对象了解不多,只能从述职报告、调查报告中间接获取认识,但述职报告一般述职对象的个人履职总结,调查报告总结成绩多,谈问题不深入,这样的述职、评议发言是否全面公正,直接影响评议的质量和测评的结果。从实践看,有的述职变味为自我表扬的经验交流会,说成绩天马行空,谈问题蜻蜓点水;调查报告指出问题不痛不痒、千篇一律、不够精准。这样的评议,既没体现对述职对象和人民负责,也难以树立人大的权威。
  评议结果运用强制性不够。评议结果的应用还不够好,有时束之高阁,既不与公务员的年终评先评优挂钩,也不与党委组织部门考察、使用干部结合,人大常委会对优秀者也无法予以表彰。因此,一些述职对象对评议结果重视程度不够,认为不具约束力,不会影响个人进步,整改落实难到位。
存在问题的原因分析
  思想认识不到位导致评议难发力。有的人认为监督法中没有明确将述职评议作为一种正式的监督方式,这只是各地人大在探索中的实践,尚未上升到法律层面,缺乏强制性,可用可不用。有的人认为现在是“党管干部”,用人决定权在党委,人大只需按照同级党委的意图来履行法定程序就可以了,如果过多开展述职评议,怕引起党委组织部的误会。有的人认为人大监督铁杆国际的是对事不对人,开展述职评议,直接对人,容易引起述职对象的反感,产生不必要的矛盾,不利于工作的开展。
  能力水平不专业导致调查难出力。各地人大常委会在调查研究上投入的人力、时间和精力明显不足。一般仅仅开几个座谈会,就匆匆撰写调查报告,有时甚至闭门造车,调研存在“程序化”“应付式”倾向。同时,人大常委会机关同志年龄结构偏大,知识结构跟不上当前经济社会发展的步伐,特别是科技、金融、信息、生物、环保等知识的缺乏,导致一些同志对述职对象只能凭表象、直觉提出一些简单的问题和建议。
  评议方法不科学导致测评难助力。评议方案操作性、针对性不强,测评指标体系过于笼统,缺乏科学性,一般分为“满意、基本满意、不满意”三个等次,最终测评结果多数为“满意”,这种打和牌式的测评,会给述职对象误认为,对自己的工作也是100%的满意,没什么问题。这种简单的“定性评价”掩盖了许多实质性问题。
  跟踪督办不扎实导致落实难给力。一方面,有的述职对象对评议意见不够重视,当作“一纸空文”,认为走走形式,应付应付即可,经常文来文往,甚至有的在向人大常委会反馈整改情况时,都找不到评议意见书,整改落实情况可想而知。另一方面,由于人大自身调研的局限性、评议的不专业,评议意见缺乏操作性,加之,监督约束机制不健全,对评议意见落实情况的督查,铁杆国际是审查书面报告,缺少刚性监督措施。
改进述职评议的对策
  思想认识要“更高、更全”。要深入贯彻落实习近平总书记铁杆国际坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,坚持党的全面领导,切实提高政治站位,充分认识到做好新时代人大监督工作的重要意义,创新监督方式方法,提升监督实效。一是人大监督任命人员有法律依据。宪法第三条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”地方组织法第四十四条规定:“地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”以上表明,地方人大及其常委会有权监督由它选举和任命的国家机关工作人员。二是人大监督任命人员是有益补充。宪法法律是党的意志和人民意志的高度统一,地方人大及其常委会依法选举和任命干部,并实施监督,是为了更好地实现党对干部工作的领导,使“党管干部”原则真正体现人民的意志和要求,通过述职评议,可以配合党委把好干部及时发现出来、合理使用起来;把不合格干部找出来、“回炉再造”。三是人大监督任命人员能促进履职。被任命人员应充分认识到,向人大常委会进行述职是自我总结、自我提升的过程,不是人大“找茬”和“刁难”,是符合法律规定要求的,要坚持人民至上理念,增强人大意识和责任意识,主动接受监督,进一步提升工作能力,着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题。
  调查研究要“更细、更深”。人大常委会的评议要评出水平,评在点子上,最主要的是要进行细致深入的调查研究。一是加强学习,提升能力水平。组织评议组成员参加相关法律法规和专业业务知识的学习,增强获取评议信息的能力;科学搭配调研人员,既要有对调研单位工作有研究的人大代表和常委会组成人员,也要有熟悉情况的专家学者和具体工作人员,便于提出针对性强的意见建议。二是实处着手,全面掌握情况。要多层次、多方位、多渠道地调查了解情况,会同相关工委深入述职对象所在部门,采取座谈会等形式,广泛听取所在部门班子成员、服务对象、人大代表等的建议意见;利用报纸、网站、微信公众号等平台载体,广开言路、吸言纳谏。三是深入挖掘,提高报告质量。要善于把调查与研究结合起来,在调查时把问题想全问透,既要了解成绩,也要找准问题,切忌片面理解,听取一面之词,做到边收集整理材料,边梳理研究问题,边反复核实问题,在掌握大量第一手材料的前提下,通过集体讨论,形成内容翔实、观点明确、客观全面的调查报告,为人大常委会作出公正评价提供依据。
  述职评议要“更真、更准”。述职评议防止出现“凭印象打分、凭名气说话”的状况,必须建立完善科学的考评机制。一是述职要真。述职报告要区别于部门工作汇报,总结成绩要实事求是,分析问题要客观准确,述职人在报告内容上,主要报告:贯彻宪法法律情况;履行工作职责,完成市委、市政府确定的工作目标任务的情况;执行市人大及其常委会的决定、决议、审议意见的情况等。二是评议要辣。常委会组成人员在评议前要尽可能多阅读述职对象的述职报告和评议调查组的调查报告,更加关注述职对象的政治素养、履职能力、依法行政、工作绩效等方面情况,结合自身经历体会,对述职对象的成绩和不足做到心中有数;在评议发言时做到有的放矢、言之有物,肯定成绩不拔高,指出问题不顾忌,真正让述职评议带点“辣味”。三是测评要准。在对述职对象进行测评时,测评内容应更加细化、更加科学,不能仅仅用满意、基本满意、不满意等简单等次,还应进一步细化,共性要求和个性要求要进行适当区分,考评的内容标准应当清晰明确,力求量化评分。同时,在前期开展的测评中,测评结果也应该在最终的评议结果中占有一定的分值,彰显评议的广泛性和公正性。
  督促整改要“更快、更好”。整改阶段是推动述职评议结果落地见效的关键阶段,要扎实有效推进,实现真述真改,从而更有效地助推各项工作顺利开展。一是狠抓整改反馈。在评议结束后,要及时向述职对象及其所在单位反馈评议结果,督促制定整改方案,定期向人大常委会汇报整改情况;同时,将结果分别报送党委政府,供党委在使用干部时参考,增加述职对象的压力。二是狠抓跟踪督办。人大常委会相关工委要认真做好跟踪监督和检查落实工作,通过听取整改落实报告、整改落实“回头看”、整改情况视察等方式,督促其整改到位,以增强评议监督的实效。三是狠抓结果处置。要善于结合运用那些具有惩戒性、强制性的刚性监督手段,如质询、特定问题调查等,有效打通整改落实的“最后一公里”,让人大述职评议,述出新常态、评出精气神。
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