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铁杆国际检查〈中华人民共和国中医药法〉实施情况报告的审议意见
2020-01-22 10:31:00    来源:江苏人大网

铁杆国际印送《铁杆国际检查〈中华人民共和国中医药法〉实施情况报告的审议意见》的函
省政府办公厅:
  省十三届人大常委会第十二次会议听取和审议了铁杆国际检查《中华人民共和国中医药法》实施情况的报告。会后,省人大有关委员会汇总整理了省人大常委会组成人员铁杆国际该报告的审议意见,并经主任会议审定。现印送给你们,请根据省人大常委会议事规则,认真研究处理,在3个月内提出书面反馈报告,并征求省人大有关委员会的意见后,报省人大常委会。2020年3月份召开的省十三届人大常委会第十四次会议上将对反馈报告进行审议并开展满意度测评。
  附件:1.铁杆国际检查《中华人民共和国中医药法》实施情况报告的审议意见  
     2.铁杆国际检查《中华人民共和国中医药法》实施情况的报告
江苏省人大常委会办公厅
2019年12月27日
 
  附件1
铁杆国际检查《中华人民共和国中医药法》实施情况报告的审议意见
  11月27日至28日,省十三届人大常委会第十二次会议听取了省人大常委会执法检查组《铁杆国际检查〈中华人民共和国中医药法〉实施情况的报告》,并进行了分组审议。
  常委会组成人员认为,此次执法检查紧紧围绕《中华人民共和国中医药法》贯彻实施,通过省市人大联动,有针对性地开展了检查,肯定成绩实事求是,查找问题切中要害,所提建议切实可行,对执法检查报告表示赞成。同时,对进一步推动我省中医药高质量发展提出了如下意见和建议:
  一、要提高政治站位,把思想和行动统一到中央的决策部署上来。传承创新发展中医药,是习近平总书记的明确要求和中央的重大决策部署,是新时代中国特色社会主义事业的重要内容,是中华民族伟大复兴的大事,更是一项艰巨、复杂和长期的改革创新任务。要从战略和全局上深化对依法推进中医药传承创新发展的认识,与时俱进推动中医药理论和实践守正创新。要坚持“中西医并重”方针,遵循中医药发展规律,着力破解评价体系上“以西律中”的突出问题。要高度重视中医理论、古方典籍、治疗手段等方面的研究发掘,加快建立中医药传统知识保护数据库、保护名录和保护制度。要发掘中医药作为我国独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源和重要的生态资源等方面的独特优势,发挥中医药在维护和促进人民健康中的独特作用,满足人民群众对中医药服务越来越旺盛的需求,为建设“强富美高”新江苏作出积极贡献。
  二、要迅速贯彻部署,书写新时代江苏中医药传承创新发展新篇章。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视中医药工作,新时代中医药事业迎来了极好的发展机遇。10月25日召开的全国中医药大会,是新中国成立以来第一次以国务院名义召开的全国中医药大会,特别是习近平总书记作出了“传承精华、守正创新”等重要指示批示,必将对新时代中医药传承创新发展产生重大推动作用。全省各级政府及有关部门要抢抓当前有利时机,贯彻落实好中共中央、国务院《铁杆国际促进中医药传承创新发展的意见》精神。省政府及有关部门要尽快组织召开贯彻会议,出台实施意见,切实把中医药这一宝贵财富继承好、发展好、利用好,真正做到不忘初心、牢记使命、勇于担当,努力交出新时代江苏中医药传承创新发展的满意答卷。
  三、要深化中医药改革,着力破解中医药事业和产业发展中的突出问题。目前,我省中医药服务资源总量不足、结构不合理,管理效能与水平亟待提升。全省大部分县(市、区)未设立中医药管理机构,专业人员不足,经费保障不足,若干重要指标在全国排位偏后,应当引起足够重视。我省中医药优势有弱化趋势,“名医”“名科”“名药”的影响力亟待提升,要着力推进重大疑难疾病攻关和重大新药创制,健全中医药协同创新体系。中医医疗服务定价机制不够合理,中医医疗服务价值未能充分体现,要建立健全科学合理的中医医疗服务定价机制。我省中医药人才“两头不足”的问题比较突出,一是高端人才不足,二是基层专业人才不足,不少中医院校学生毕业后没有从事中医药工作,要建立健全中医药学校教育与师承教育相结合的培养模式。我省中医药企业多而不强,少量出口欧美的中药产品只是“食”字号,无“药”字号。中药材种植发展迅速,但质量安全状况良莠不齐,要加强中药材资源保护和管理,推进中药材规范化种植养殖,完善中药材追溯体系,实行优质优价扶持政策。中药材掺杂使假、低价低质问题突出,中医药养生美容乱象丛生,监管工作比较薄弱,有关部门要切实加强市场监管,健全行政执法与刑事司法衔接机制,严厉打击各种违法犯罪行为。这次执法检查报告中指出的六个方面突出问题,很有针对性,省政府及相关部门要坚持问题导向,认真落实好习近平总书记铁杆国际“要切实加强食品药品安全监管,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,加快建立科学完善的食品药品安全治理体系”的重要指示,“望闻问切”不回避、找准症结“开良方”,逐一回应群众关切,真正使中央和省委省政府的中医药改革政策和举措落地见效。
  四、要抓紧抓实中医药地方立法工作,为我省中医药高质量发展提供法治保障。中医药事业发展离不开法治保障。目前,我省正在修订《江苏省发展中医条例》,这项立法工作时间紧、任务重、难度大、要求高。省政府及相关部门要以这次执法检查为新起点,抓紧时间做好《江苏省中医药条例(草案)》的起草工作,针对执法检查发现的《中华人民共和国中医药法》贯彻实施中存在的问题,着力探索有江苏特色的制度创新安排,真正做到“针对问题立法,立法解决问题”,为提交明年1月份省人大常委会审议做好充分准备。
 
  附件2
铁杆国际检查《中华人民共和国中医药法》实施情况的报告
省人大常委会执法检查组
  根据省人大常委会2019年监督工作计划,今年10月,省人大常委会组织由许仲梓副主任任组长的执法检查组对我省贯彻实施《中华人民共和国中医药法》(以下简称“中医药法”)情况进行了检查。10月14日,检查组听取了省政府和省发改委、卫健委等部门及南京中医药大学、中国药科大学贯彻实施中医药法情况汇报。15日至18日,检查组分两组分别赴常州市、南京市和连云港市、宿迁市及其所辖的溧阳市、溧水区和灌南县、沭阳县、宿豫区进行实地检查,共考察中医院、社区卫生服务中心、中医药生产企业、中药种植基地、中医诊所、中医药特色小镇等30多个场所,同时委托镇江、盐城、泰州市人大同步开展执法检查。现将这次执法检查情况汇报如下:
  一、贯彻实施中医药法取得的主要成效
  江苏自古名医辈出,流派纷呈,在中医药发展史上具有十分重要的地位和影响。2017年7月1日中医药法颁布施行后,全省各级政府及有关部门认真贯彻实施,把发展中医药事业作为“健康江苏”建设的重要内容统筹推进,在创新体制机制、夯实基层基础、提升服务能力、壮大产业规模、促进国际合作等方面取得新进展。
  (一)依法推进中医药工作的责任意识明显增强,中医药发展的法治环境持续优化。近年来,省政府将中医药工作融入全省经济社会发展大局,加强系统谋划,统筹协调推进,成立了由分管副省长任组长,18个职能部门负责人组成的省中医药工作领导小组。省政府每年将相关中医药工作纳入十大重点工作百项重点任务,将中医药考核指标列入“健康江苏”和深化医改综合考核体系,在分级诊疗、医保和价格改革等方面落实中医药报销倾斜政策。围绕中医药法贯彻实施,全省共开展各级各类学习培训438场次,培训人数4.1万人次。2019年省财政通过部门预算安排中医药事业发展经费2.96亿元(不含基建经费)。常州市2019年设立中医发展扶持专项资金300万元,主要用于孟河医派传承创新工程;南京市投入30亿元异地新建的南京市中医院,是目前全国单体建筑面积最大的中医院。省相关部门出台了《江苏省中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理实施细则》《江苏省医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案管理实施细则》《江苏省中药饮片质量集中整治工作实施方案》,开展了专项整治,共检查中药饮片生产经营企业及医疗机构2.2万家次,查处案件115件。
  (二)重视传承创新发展,积极培育中医药科教力量与人才队伍。一是国医大师、高层次人才学术经验传承优势明显。目前,我省拥有国医大师6位(健在3位),全国名中医4人,省级国医名师10人、省级名中医434人、省中医药领军人才59人,数量位居全国前三位。二是中医药科研创新取得新进展。近年来,全省建有国家临床重点专科21个,国家中医药管理局重点专科27个,建有中国中医科学院首家分院以及省中医药研究院和省中医临床研究院,拥有国家中医临床研究基地2个,获省部级以上科技成果奖12项。南京中医药大学、中国药科大学中药学科入选“双一流学科”。省财政每年安排中医类学科建设专项资金4350万元。常州、苏州建立孟河和吴门医派研究院,无锡设立龙砂医派研究所。三是支持中医人才队伍建设。镇江市鼓励中医类医院与上海等地知名的中医专家及其团队合作,柔性引进领军人才及团队项目10个。
  (三)中医药服务影响力不断扩大,群众的获得感持续提升。一是中医药服务供给稳定增加。目前全省有三级中医院41所,三甲中医院18所,数量位居全国前列。2018年全省中医医院诊疗量超6918.37万人次,占全省医院诊疗总数19.69%,全省98%的社区卫生服务中心、乡镇卫生院能够提供中医药服务,江苏被国家中医药管理局认定为全国唯一中医药服务模式创新点。在基层检查时看到,南京溧水区柘塘街道卫生院中医门诊,吸引很多南京市区的患者前来求医问诊,宿迁宿豫区曹集乡医院今年1—9月中医治疗人次占比已近三成,省外患者也慕名前来。二是推动优质中医医疗资源下沉基层。全省59所中医医院参与组建各类医联体。检查中看到,通过“院府合作”方式,省中医院与常州溧阳市政府签约共建溧阳分院,省中西医结合医院与南京溧水区政府合作共建溧水区中医院,县(区)级中医医院服务能力得到明显提升。三是中医药文化传播交流更加广泛。在这次检查的30多个现场,几乎都专辟场所设立“国医堂”、“中医馆”、“中医知识长廊”,经常性组织推广中医健康文化活动。我省注重提升中医药的国际影响力,已与10多个国家和地区建立中医药交流合作关系,建立了10个海外中医药中心。
  (四)中医药产业规模持续增长,融合发展迈出新步伐。2018年全省中药产业实现营业收入422.4亿元,同比增长13.6%,高于全国同行业平均水平6.6个百分点。2019年上半年全省中药产业规模占全国中药产业7.3%,拥有规模以上中药生产企业68家,有近30个年销售额过亿元的中成药品种。南京市、南京中医药大学分别被国家中医药管理局和商务部认定为国家中医药服务贸易先行先试重点区域和骨干机构。我省中医药企业研发投入近4%,高于全国同行业研发投入近2个百分点,连云港市康缘药业2018年研发投入达到9.2%。目前,全省中药行业有2家国家企业技术中心、9家省级企业技术中心和2家国家技术创新示范企业。各地进一步拓展中医药服务领域,促进与养老、旅游、食品、体育融合发展。泰州市入选国家中医药健康旅游示范区,南京市溧水区被省政府确定为“健康江苏先行试点示范区”,盐城市射阳县建立中药材种植加工交易、生态休闲旅游、中医药健康养生为一体的特色公共服务平台。
  二、中医药法实施存在的突出问题
  从检查情况看,中医药法贯彻实施还存在一些薄弱环节,“不平衡不充分”的问题较为突出,主要表现在以下几方面:
  (一)我省中医药服务资源总量不足、结构不合理,管理效能与水平亟待提升。检查中发现,“中西医并重”方针未能得到全面落实,遵循中医药规律的治理体系亟待健全。目前我省中医类医院数量仅列全国15位,千人口中医床位数列17位,全省人均中医机构财政拨款近三年分别位居全国20位、18位和16位,相比较广东、浙江等省份,我省医疗服务规模效能仍显不足。苏南苏北中医药发展很不均衡,全省大部分设区市还未设立中医事业专项补助经费,宿迁市全市尚无一所公办中医院,连云港市县级中医院无一所达到三级中医院标准,全省54%的公办中医院床均建筑面积未达到国家《中医医院建设标准》要求。全省13个设区市卫健委虽已加挂中医药管理局牌子,但专职工作人员普遍仅1—2人,仅有3个(县、市)区政府卫健委加挂中医药管理局牌子。
  (二)中医药优势有弱化趋势,“名医”“名科”“名药”的影响力亟待提升。我省中医药传承不足、创新不够、作用发挥还不充分,中医药科技研发的财政投入低于上海、广东、浙江等省市,省中医药管理局每年科研经费500万元,目前尚无中医药国家重点实验室等“国字头”重大基础研究平台,中医学科领域缺乏国家级大奖等标志性成果。虽然我省是全国优秀中医人才和国医大师人数最多的省份,但没有中医临床领域的院士、国家杰出青年基金获得者、长江学者等创新型领军人才,千人拥有中医执业医师数仅列全国22位,基层普遍反映中医药专业人才严重短缺。中医专业毕业生首次就业从事中医临床人数持续下降,如南京中医药大学2017-2019年首次就业中从事中医临床工作的人数占本科毕业生人数比从56%、41.5%下降至36%。现行中医教育培养出的中医师质量跟不上社会需求,许多学生看不懂中医的经方典籍,离开仪器就不会看病,业内归纳为“四化”:“中医思维弱化、中医评价西化、中医技术退化、中医特色优势淡化”,这种趋势如不能有效遏制,不仅法律规定的“中西医并重”方针难以落实,甚至中医能否与西医“并存”都成了大问题。
  (三)全省中药材种植发展迅速,但质量安全状况良莠不齐。2018年全省中药材种植面积达40.7万亩,实现产值30.6亿元,中药材种植前景和药农期望收益均呈现较好势头,但长远看尚有不少薄弱环节:一是道地药材不“地道”。受市场价格影响,外衍新产区不断出现,传统道地药材产区发生明显变迁,如我省薄荷、野马追等道地药材种植面积逐年减少。二是药材种植技术水平较低,缺乏专门技术指导。宿迁药农反映,半路出家改种中药材瓜蒌,连续种植三年后发现田块根尖线虫病较重且无药可用,请教农技部门无人能答,无计可施,该现象有较广泛的代表性。此外,重产量轻质量,滥用化肥、农药、生长调节剂现象较为普遍。三是中药材流通追溯体系建设收效甚微。我省对中药材市场乱象虽然开展过多次整治,但“头痛医头,脚痛医脚”,无法从根本上解决问题,暴露出分段式管理带来的诸多监管盲点和漏洞。近年来,仅有少数中成药企业的质量管理向前延伸到中药材的种植环节。四是药品采购的最低价中标导致药材低价低质。检查中,药企反映《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》规定:中成药部分药品处方中含有“牛黄”仅指人工牛黄,含天然牛黄的药品不予支付。南京某药企主要产品安宫牛黄丸如使用人工牛黄,既不符合国家药典法定质量标准,更达不到应有疗效,上述规定给中药企业选择发展路径带来困扰。一些中药企业为在源头上控制成本,低价采购原材料,一定程度助涨中药材市场各种违法行为的泛滥,业内流传“一流药材出口海外,二流药材进大医院,三流药材流入中药厂”。 
  (四)中医药产业“有高原缺高峰”,供给侧改革不够深入。中医药产业发展情况是本次执法检查重点关注的内容之一。从检查情况看,全省中医药企业多而不强。规模大、品牌强的龙头企业不多,实行现代化、智能化生产的企业更少,中药产品同质化明显,生产工艺标准滞后,有影响力的品牌药品欠缺已成为中药企业发展的突出短板。我省有国际竞争力的中药企业不多,中药产品“走出去”困难重重,少量出口欧美的产品只有“食”字号,无“药”字号。运用现代科学技术和传统中医药相结合的方法开展中医药科学研究不够,对中药有效处方及民间验方等挖掘利用不充分,产学研协同创新机制不完善。虽然我省中药企业研发投入高于全国平均水平,但远低于国际先进水平。如日本的汉方药物理论基础、制剂品种、产业发展路径与我国存在较多相似性,其三大汉方药生产企业的新药研发投入经费占比高达20%,占据了全世界70—90%的中药市场销售份额,日本的经验值得我省有关部门、科研院所和高等院校、重点药企研究借鉴。
  (五)现行的中医医疗服务定价机制不够合理,中医医疗服务价值未能充分体现。中医药法第四十八条规定:“县级以上人民政府及其有关部门应当按照法定价格管理权限,合理确定中医医疗服务的收费项目和标准,体现中医医疗服务成本和专业技术价值。”“简便验廉”是中医药优势所在,但中医药诊疗项目收费过低,已成为制约中医药事业发展的瓶颈。如常州中医院骨伤科手法复位的准确性高、创伤小、愈合快,治疗费用约240元,但西医手术切开复位的费用约1200—1700元。南京、连云港、泰州等7个城市反映,针灸、推拿等中医非药物疗法收费价格明显偏低。中西医治疗服务价格差距较大,没有很好地体现中医师的技术价值,也无法对铁杆国际中医师钻研和掌握中医技术形成正向激励,这也是中医院“西化”、中医毕业生不愿意从事中医工作、中医人员不积极提供中医药服务的重要因素。
  (六)中医药监管工作薄弱,“四个最严”远未落实到位。习近平总书记强调:“要切实加强食品药品安全监管,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。”但从执法检查情况看,我省中医药质量安全状况不容乐观,如中药材增重、掺伪、掺杂问题较为普遍,中药炮制标准规范不全面、不完善,中药饮片抽检合格率低,甚至抽检到部分中药饮片中含有化学染色剂等。市场上各类养生保健机构鱼龙混杂,服务能力参差不齐,一些开展养颜、足疗、按摩等活动打着“中医”旗号,宣传不科学不规范,导致公众对中医药效能出现“信任危机”。这些问题的存在,充分表明我省中医药监督执法能力建设亟待加强,技术支撑机构建设亟待提速。省药监部门机构改革后,部分药监骨干分流转岗,全省药监系统队伍专业化水平存在滑坡现象,部分技术审评和产品检测积压较多。中医药法铁杆国际法律责任的规定共有七条,但这次检查中发现,近年来药监部门移交公安等部门的众多中医药方面严重刑事案件没有一起办理完成,也没有完整的分类统计上报机制,行政执法与刑事司法衔接机制不健全、不完善,导致“最严厉的处罚、最严肃的问责”无从落实到位。
  三、几点建议
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视中医药工作,新时代中医药事业迎来了极好的发展机遇。如何切实把中医药这一宝贵财富继承好、发展好、利用好,是初心使命之问、时代担当之问。现提出如下建议:
  一要迅速行动、及时部署,书写新时代江苏中医药传承创新发展新篇章。10月25日召开的全国中医药大会,是新中国成立以来第一次以国务院名义召开的全国中医药大会,特别是习近平总书记作出了“传承精华、守正创新”等重要批示,必将对新时代中医药传承创新发展产生重大推动作用。全省各级政府及有关部门要切实提高政治站位,抢抓当前有利时机,贯彻落实好中共中央、国务院《铁杆国际促进中医药传承创新发展的意见》精神。建议省政府及有关部门尽快组织召开贯彻会议,出台实施意见,切实推动新时代江苏中医药事业高质量发展。 
  二要深化改革、精准施策,推进中医药事业创新发展。在深入贯彻实施中医药法的过程中,要“严”字当头,特别是把习近平总书记“四个最严”的要求落到实处。建议省政府及相关部门针对此次执法检查中发现的六个方面问题,要“望闻问切”不回避、找准症结“开良方”,逐一回应群众关切,交出让人民满意的答卷。
  三要抓紧抓实中医药地方立法工作,为我省中医药高质量发展提供法治保障。目前,我省正在修订《江苏省发展中医条例》,这项立法工作时间紧、任务重、难度大、要求高。建议省政府及相关部门以这次执法检查为新起点,抓紧时间做好《江苏省中医药条例(草案)》的制定工作,着力探索有江苏特色的制度创新安排,真正做到“针对问题立法,立法解决问题”,为提交明年1月份省人大常委会审议做好充分准备。

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